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【专家视角】中外合作办学质量保障机制及其法律关系

2016-12-12 16:09 作者: 中外合作办学教育网 来源: cfce.cn 浏览:
摘要:中外合作办学质量保障机制主要体现为:外部保障机制,即行政监管、认证、评估和办学者内部质量保障机制。诸种机制的内涵和外延以及相互关系不仅需要在理论上加以澄清,也需要通过适当的法律渊源形式将其上升为具体的规则,方能使这些机制能够相辅相成,互为...

中外合作办学质量保障机制主要体现为:外部保障机制,即行政监管、认证、评估和办学者内部质量保障机制。诸种机制的内涵和外延以及相互关系不仅需要在理论上加以澄清,也需要通过适当的法律渊源形式将其上升为具体的规则,方能使这些机制能够相辅相成,互为倚重,共同发挥中外合作办学质量保障的作用,而不是相互抵触甚至形成某种不良竞争。

 

行政监管
 
1

中外合作办学质量保障机制的行政监管权主要包括行政立法、行政审批、行政监察和行政处罚。行政立法权是中央教育行政管理部门在中外合作办学质量保障体系建设中重要而无可替代的职能。目前,在监管过程中对于合法合规问题已经给予了充分的重视,使法律法规成为中外合作办学质量保障体制与机制建设的依据。但是,在跟进教育法发展和修订的节奏方面,在适应中外合作办学发展的需求方面,仍然存在研判不足、制度供给不足的问题。而在过程监管的有效机制建设、数据与信息平台建设和常规教育教学监管督导等方面,教育行政部门仍缺乏有效的监管手段。而在作为有效竞争机制所必不可少的惩戒和退出机制方面,行政机关的行政处罚权和相应的软性行政申戒的权力仍存在不足。对于违法违规办学的发现和查处程序和机制仍有待完善。

而行政审批是中外合作办学质量保障机制建设的最为重要的行政机制,是指教育行政管理部门根据办学者提出的申请,经过依法审查,采取“批准”并发放办学许可证的方式,准予其开展中外合作办学的行政行为。行政审批是行政法上非常重要的一种行政权力形式和具体行政行为,行政审批受《行政许可法》的约束,在立法上将行政审批与行政许可视为同一概念。行政审批是国家权力垄断的直接体现。行政审批作为一种行政管理法律手段,其目的在于把控涉及国家利益、公共利益的重要行为领域,以事前审查的形式进行预先监管,避免国家利益和公共利益受损。当前,中国行政审批制度改革以来,包括教育行政管理部门在内的国家机关,不断下放行政审批权力,清理和取消行政审批权力。但是,经过慎重权衡,中外合作办学的本科以上项目和机构的审批权力仍然由教育部行使。而各省级教育厅也仍然保留了对本科以下项目和机构的审批权力。申请设立实施职业技能培训的中外合作办学机构由拟设立机构所在地的省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门审批。这种安排一方面考虑到中外合作办学涉及到维护教育主权和国家安全,一方面也是因为中外合作办学如果完全交给市场,可能会造成由于信息不对称造成的大量质量风险,从而影响到学生和广大社会公众的利益。

对于中外合作办学质量保障的整体运行机制而言,审批是事前的管理,要把好入门关。但目前的法律法规,包括《条例》对中外合作办学的审批规定之中的审批标准没有明确列举质量保障的设立标准,对于教师、教材和教学过程都只作出了原则性的规定。而且缺少向社会公示供社会公众监督的规定。在程序上缺乏申诉、纠错和回转程序,审批的透明度和公开性仍有进一步提升的空间。这就造成在质量保障的具体要素上无法给申请人以明确的指引,也给行政部门的权力行使留下了比较大的自由空间,容易造成权力滥用和不公正问题。未来的修法可以将质量保障机制突出出来,专章加以规定。将教育教学各环节的标准和要求进一步地细化,能够为审批提供具体明确的指引,保障申请者的权益,避免行政权力滥用。另外,在中外合作办学行政功能审批实践中还存在一个问题,在《条例》和《实施办法》中大量规定的、后续需要向审批机关备案的内容没有实际履行,即便有备案也缺乏对备案内容的有效审查和及时反馈,导致审批过程的不完整。另外,中外合作办学的项目和机构审批,特别是机构审批,不仅是设立审批,还包括合并、分离、中止和终止的审批,而在实际执行过程中,后续的审批没有得到有效执行。有的中外合作办学机构在院校内部的院系调整中被其他院系所吞并,而未向审批机关申请。这也导致了审批权限在后续的监管,特别是机构发展的监管过程之中没有充分发挥作用。另外在行政审批过程中的专家权力也应该进一步规范,对于专家委员的遴选、专家委员会的工作机制、专家法律权利与义务、专家参与审批中应承担的法律责任应有明确的规范,以进一步避免专家权力滥用,保障专家委员会裁量的权威。

认证
 
2

教育质量认证是指在办学者申请并接受特定质量标准的情况下,由专门的第三方教育认证机构或组织对办学者的教育教学过程进行评估,并得出是否达到特定质量标准的活动。教育质量认证是教育(特别是高等教育)重要的质量保障手段和机制。目前由中国教育国际交流协会和上海市教育评估院等组织开展中外合作办学质量认证。以中国教育国际交流协会为例,自2011 年以来有24 个机构和项目申请认证,目前已通过认证的达到7个,其他正在接受认证。而上海市教育评估院则主要针对上海本地的中外合作办学项目和机构提供认证服务。

在认证标准方面,比较成熟的是中国教育国际交流协会的标准。该认证标准分为五部分,即“办学定位和目的”“资源配置和使用”“教育教学活动和服务”“组织管理和内部质量保障”“公共关系和社会诚信”。在这五个部分中下设12 个一级指标、49 个二级指标、151 个观测点,并许可通过协议建立评估方和被评估方共同认可的个性化标准。关于认证程序,依据中国教育国际交流协会的认证程序为例,包括:提交申请- 资质审查- 签订协议- 初访指导- 自评自改- 自评审议- 现场考察- 认证决定- 后续复查。

教育质量保障体制机制比较成熟的国家将教育认证分为国家认证和行业自律的市场认证模式。在国家认证的法律制度安排思路上,往往是通过基本教育法案如英国的《高等教育法》或专门教育法案,如香港的《非本地高等教育及职业教育条例》,或者是机构设置法案专门授权某(某些)机构可以组织专业认证,在法案中同时授权认证组织可以组织专家拟定认证标准,如《澳大利亚高等教育质量与标准署法案(2011)》第五部分,授权澳大利亚高等教育质量与标准署署长可以领导制定包括:教育提供者注册标准、教育提供者分类标准、质量标准、教育与教学标准、信息标准、高等教育质量保障需要的其他标准。而美国的高等教育(包括跨境教育)质量认证体系,是行业自律形式的市场模式。美国联邦教育部和高等教育认证委员会有批准设立认证机构的权利,并给予获批的认证机构以一定的财政资助。美国现行的质量认证主要由六大区高等教育质量认证组织开展,在专业领域,如法学、医学、工程、商科等领域行业协会的认证体系发挥了重要作用。总体上美国的质量认证是一种行业自律性、市场竞争型的体系。这种体系的形成建立在成熟的法律、行业运营和市场环境之下。因此,美国在联邦和州的层面,主要的立法关注的多为对认证机构的设立标准和合法运营问题。纵观我国现行的认证体系,既没有国际认证体系中法律法规直接授权,或者由教育行政部门直接授权进行管理的内容;也缺乏美国式的对认证机构设立标准和运营过程的法律规范;同时缺乏有效的行业自律组织开展相应的认证活动。上述在中外合作办学质量认证方面也同样存在这样的问题。总体上我国在中外合作办学质量认证的问题上持美国式的理解,将质量认证视为行业自律行为。但是对于行业自律资质和质量认证组织的设立标准和运营规制缺少相应规范。加上,中外合作办学跨越的是从高中到高等教育的各个教育层次,涉及项目和机构(包括非独立法人和独立法人)的不同组织形式,专业更是多种多样。能够组织起对如此复杂多样的教育形式质量认证的机构应该具备更多的专业技术条件和更加成熟规范的组织条件。另外,在认证的标准和程序上是否应根据项目和机构,以及从高中到博士研究生的不同教育层级制定有差别的认证标准,在认证过程中如何处理差异性与个性?是否根据被评估者的需要量身定做的质量标准就是合理的?认证的程序缺少申诉机制和回转机制;认证过程中专家认证活动的保密、中立和公正如何有效保证也是重要的问题。在行业自律和法律责任不足的情况下,专家也可能成为利益相关方的代言人,或者存在其他的不公正行为,直接影响评估结果的公信力。如何保证认证收取费用的合理性等一系列问题也需要进行相应的规范。在我国整体教育质量认证机制仍然非常不健全的情况下,中外合作办学质量认证能否作为先行者,探索出可行的模式和方式?这是中外合作办学质量认证机制建设的机遇也同样是艰巨的挑战。中外合作办学质量认证与现有国际国内认证体系的关系,比如与专业评估的关系,如工程认证。从2005 年起,我国开始开展工程教育专业认证试点,成立了由76 名教育界和产业界专家共同组成的全国工程教育专业认证专家委员会以及机械类、化工类等14 个认证分委员会,分别负责组织开展相关专业领域的认证工作。目前已对373 个专业点开展了认证工作。2013 年我国已经加入了国际本科工程学位互认协议《华盛顿协议》。国内很多商学院也直接申请并通过了MBA 等相关的国际认证。专业认证侧重专业教学质量、人才培养、学术研究等综合指标,综合测评一个专业的教育教学质量。而中外合作办学的质量认证主要针对的是中外合作办学这种特殊类型的教育形式,应该注重的是:优质教育资源的引进、合作架构和组织的合理性和效率、成本和风险控制等环节。因此,中外合作办学质量认证在专业认证方面仍有不充分之处,某些专业学院参与专业认证仍然是有必要的。在中外合作办学质量评估与专业评估进行有效联合,也是为被评估对象节约成本的可行途径。

评估
 
3

教育评估的本质是对办学者的办学过程是否符合一定的质量标准而进行考量鉴定的过程,是对办学者所提供的教育教学过程是否达到一定的水准,并是否满足学生的教育发展需要、是否保障学生和相关方权益所进行的判断。中外合作办学质量评估是目前中外合作办学质量保障机制中发展相对成熟的一种。2009年教育部发布了《关于开展中外合作办学评估工作的通知》,由此开启了中外合作办学质量评估的序幕。目前,中外合作办学机构、本科及以上项目的评估工作由教育部委托教育部学位与研究生教育中心开展,高职高专的项目和机构的评估工作由教育部委托中国教育国际交流协会开展。各地教育厅和教委也有委托社会机构开展对辖区内的中外合作办学项目和机构开展评估的情况。如上海市教委委托上海教育评估院开展中外合作办学评估,北京市教委委托中国教育国际交流协会开展对高中中外合作办学的评估工作。目前的评估属于教育评估中的合格评估。在评估相关法律法规的分析中存在的主要问题包括:在法理上由政府机构推动的评估活动的性质可能属于两种情况,一种是“行政授权”,一种是“行政委托”。二者最大的区别在于,前者是非政府机构或组织,直接依据法律法规的授权获得的行政管理权,如高校由《教育法》和《高等教育法》直接授权形式招生录取、学生管理、学历学位管理等行政权力;而后者则是行政机关依法与委托机关签订行政委托合同,将部分技术性强、专业性强、行政机关无法充分行使的行政权力委托给相应具备条件的非行政机构。“行政授权”是行政分权的形式,是指行政机构依据法律、行政权力的实际需要和行权便捷的考虑,将部分执行性行政管理权委托给相应的非行政机构。《行政诉讼法》第25 条第4 款规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。”因此,无论是法律法规直接授权的组织,还是由行政机构依法授权的组织,对其在授权范围内行驶行政权力的行为责任自担。将教育评估行为视为“委托代理”是不恰当的理解。行政法上的“行政委托”,是指行政机关依法将通过委托合同将部分行政权委托给非行政机关的行使的行政行为。行政委托多适用于技术性强的行政行为,如质量鉴定、审计等,也适用于大宗简单事务,如税收代收代缴等。《行政处罚法》第18 条规定:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定, 可以在其法定权限内委托符合本法第19 条规定条件的组织实施行政处罚……”行政委托的基本要件是:有法律依据;被委托方应具有行使被委托行政权力所必须的组织和技术能力;有委托的必要。行政委托应以行政机关与被委托方签署的行政委托合同的方式行使。行政委托合同中应约定委托依据、权限、期限、双方权利义务及法律责任等内容。在法律效果上,“在我国, 一般认为行政委托相当于民事上的代理,即受委托组织以委托行政机关的名义实施管理,其行为的法律后果归属于委托的行政机关。”纵观我国现行法律法规有关教育质量保障中的评估行为,存在着法律性质上的尴尬。由于法律并未如澳大利亚、香港等国家或地区,直接授权给某一个、或某一类非行政机构的组织开展教育质量评估工作(一般而言,将本属于国家行政机构的行政权力直接授权给非政府组织和机构形式应有具体授权对象的规定)。导致行政授权意义上,由社会组织和机构独立承担法律责任的模式合法性不足。目前中外合作办学的状况来看,比较适合的模式是法律法规直接授权的模式。其原因在于中外合作办学的评估量很大,涉及的程序和环节仍不完善,由行政机关来承担责任可能会存在法律责任过重的问题。因此在未来修改法律的过程中应进一步明确中外合作办学评估行为具体被授权的社会组织和机构的名称或类别,以解决这类合法性不足的问题。

另外,与认证体类似,在法律上诸如评估机构的地位、性质、设立标准和运营标准、评估程序的合法性、评估指标体系设立的原则、评估的法律效果等问题都缺乏具体明确的法律规定或者有效的授权或者委托。目前高等教育层面的合作办学评估相对成熟,但仍存在与我国现有的高等教育评估体系交流不足、衔接不够的问题。目前我国高等教育评估的制度体系已经初步形成。2011 年10 月,教育部发布《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》,对本科教学评估工作进行了整体设计和制度安排,我国的本科教学评估体系将包括五个方面的主要内容:完善自我评估;实行分类的院校评估;开展专业认证及评估;探索国际评估;建设高校教学基本状态数据库,实现质量监控常态化和信息化。上述高教评估的基本目标同样适用于中外合作办学的评估机制建设。相应层次教育质量保障体制机制建设的总体安排应该对于中外合作办学相应层次的教育教学过程同样具有指导意义。国家相应教育层次的质量保障机制与中外合作办学对应层次的质量保障机制应该视为一般与特殊的关系。中外合作办学只是需要在遵循总体制度要求的情况下再增加考虑到其特殊的方面,如优质教育资源的引进、财务风险和教育主权保护等问题。质量保障方面中外合作办学的质量保障机制不宜被理解为独立于整个国家教育质量保障的制度于机制体系之外。

 

办学者内部质量保障体系
 
4

内部质量保障体系是质量保障体系的重要组成部分。在现行法律法规中已经体现了中外合作办学者是质量保障的第一责任人。较为完善的办学者内部质量保障机制应该包括“目标体系、过程体系和反馈体系三个主要方面”。其中,过程体系是核心,包括教育输入、教育过程和教育输出三个环节。国外高等教育的质量保障的具体举措中的编写《教学规范与程序手册》、设立考试委员会、强调学术委员会的教学监控功能、建立日常教学数据统一分析检测与调试机制、建立校外教学质量监审官等也都是可兹借鉴的措施。内部质量保障体系应包括内部质量标准与目标的设立,教育教学全过程的监控、风险防范和处理程序,并需要不时跟踪质量标准的发展,达到业内质量标准水平。在中外合作办学开展的过程中,合作双方应在合作协议中对质量保障的基本制度进行约定,特别应强调合作办学的整体质量应不低于双方在本部相同专业的同样水准,而且应在章程中对内部质量保障的组织形式、具体措施的实施程序和机制进行具体安排。在办学者内部制度建设中应该建立完善的责任人负责制并有相应的规章制度加以规范。由于中外合作办学的课程和人才培养往往是中外两套体系揉合的产物,包括外方的质量标准和中方的质量标准,各自评估自己和乙方提供的课程和教学过程。但在总体上进行综合衡量的时候,是按照中外还是外方标准有出现争议的情况。特别是对于发放外方学位的项目和机构而言,外方需要对包括中方课程在内的整体教育教学过程进行评估,方能确定是否达到了其学位发放的标准。与此同时,为了保障教育主权和维护学生权益,法律规定办学机构和项目必须接受中方,特别是中国政府组织的教学评估。中外合作办学者在质量保障方面的两套标准的冲突和矛盾影响到教育教学过程的稳定性。理想的内部质量标准是为合作项目和机构量身打造的独立的标准与体系。就目前的情况而言,接受外方的质量保障规制,作为中外合作办学者内部机制的组成部分,有利于保障教育教学质量,但这种接受外方评估的内部机制是法律许可的自主选择。而接受中方政府组织评估是法定义务,因此办学者在建构内部质量保障机制的过程中必须考虑到中国中外合作办学评估机制的要求。另外,按照目前的法律规定,没有建立有效的质量保障机制,造成教育教学质量低下影响学生等相关方权益的办学者,要承担相应的法律责任。

审批、认证与评估的关系
 
5

目前在中外合作办学质量保障机制建设过程中的另一个问题是审批、认证和评估之间仍存在功能和过程的交叉重叠与模糊不清之处。按照现行法律与政策的思路应该是将与公共利益和国家利益相关的重要行政管理监督权力通过准入审批和重大行为变更的审批权加以实现,是政府履行教育管理职责的行为;而评估是国家通过法律授权或者行政合同委托交由社会机构完成,仍然是国家监管的形式;而认证则是行业自律行为,通过发展有权力的认证机构、公正的认证程序和合理的认证标准实现质量保障。但目前的情况是,第一,对于审批权限范围和过程的疑问。即是否应将中外合作办学项目包括本科以上项目拿出审批权限,而改为备案。由于中外合作办学涉及国家教育主权和社会公共利益,因此,仍然保留在审批权限之中。第二,关于合格评估与审批的标准的重叠问题。尽管二者事实上都反映了政府标准。审批在质量保障体制之中,属于把好进口关。而评估应该按照中外合作办学发展的情况和社会需要适当调整评估体系,既体现设立标准也体现发展标准和过程监管原则。目前的中外合作办学评估过程中基本上是一个考察办学者是否兑现申报时的承诺问题和办学过程是否合法的问题,在发展标准上考虑不足。第三,认证与评估的关系。同样作为质量保障机制,办学者评估是强制性的,认证是自愿行为。当办学者通过了合格评估,特别是将来再发展到优秀评估的时候,就认为不需要考虑再去申请一个需要付费的认证了。就国际经验来看,在作为过程保障的机制方面,往往侧重一种,将另外一种作为补充和辅助。如美国模式侧重认证,后续的评估也是由认证机关做的合格评估。而澳大利亚模式则侧重行政功能审批过后的评估,评估是法律授权和行政机关委托给相关组织的。合格评估主要是资质和办学条件意义上的,而认证更注重教育教学的过程。我国的模式总体上与澳大利亚和法国的模式更为接近,因此,质量保障机制建设上还是要以严格审批把好入口关为基础,全面规范开展合格评估,积极开展优秀评估。质量认证可以作为审批和评估的补充机制。认证的标准应该是充分体现行业特色和专家专业性的标准体系,应该注重国际性和专业性。可以运用和整合国际国内行业认证机制,如商学院的国际认证体系,制定出具有国际质量水准的权威的认证机制,作为中外合作办学项目和机构与国际质量标准进行接轨的重要途径,成为行业发展的标榜和模板。

 

作者: 李晓辉,北京外国语大学法学院副教授

原文刊登于《国际教育交流》杂志 2016年10月(总第79期)

(责任编辑:cfce.cn)
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