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中外合作办学属于公益性事业,是中国教育事业的组成部分。
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【专家视角】中外合作办学质量保障的法律问题与体制完善

2016-12-12 16:19 作者: 中外合作办学教育网 来源: cfce.cn 浏览:
摘要:从国家教育发展战略的角度,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》已经将质量建设作为这一阶段的战略核心任务。而从中外合作办学事业发展的层面看,经由30 多年的发展,中外合作办学事业已经进入到质量提升的拐点阶段,整体重心也已经转移到质...

从国家教育发展战略的角度,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》已经将质量建设作为这一阶段的战略核心任务。而从中外合作办学事业发展的层面看,经由30 多年的发展,中外合作办学事业已经进入到质量提升的拐点阶段,整体重心也已经转移到质量控制和内涵建设。针对这一发展的主线,无论是办学者还是教育行政部门都已经行动起来,一系列的政策措施已经启动。但制度建设,特别是法律法规的研究与发展并没有满足这一战略核心任务的要求,不仅法律法规层次不高,规定粗疏,还有一些基本概念需要在法律性质上加以澄清。

中外合作办学质量保障是以中外合作办学者的质量保障制度为基础,以社会组织的认证、评估为手段,以国家教育行政主管部门的监管为支柱,对中外合作办学教育教学的质量和效果进行评价、监督,并矫正不当行为,以保障中外合作办学各相关方权益的制度安排和实践。具体而言,教育质量保障体系分为内部保障体系和外部保障体系两个方面。内部质量保障体系主要是指办学者内部自行组织的质量监控体系,如教学评估、督导、整改等机制;而外部质量保障则主要表现为由教育行政机关或第三方机构组织进行的认证、评估和审核。外部评估中还包括通过新闻媒体、利益相关方和社会公众进行的非系统性的监督方式。现有研究认为,中外合作办学教育质量保障体系的核心内容主要是三个方面:教育投入、教育过程和教育产出。教育资源的投入是指:硬件、软件的投入,人力、财物的投入,尤其是合作的国外教育机构的投入;教育过程是一个教学的全环节过程,从课堂教学、考试考核、实践教学到最终的信息沟通和学业支持;教育产出是通过教师、学生、同行评议和用人单位对学生学习效果和人才培养质量的评估。 [1] 但笔者认为,尤其是对于中外合作办学机构而言,质量保障体系的核心内容还应该包括治理结构和财务运营两项内容。合理有效的治理结构是保障机构运作,特别是独立法人机构提供良好教育教学的组织基础;而完备的、能够有效防控财务风险的一套财务管理体系,是合作办学机构运营质量的物质基础。

梳理现行主要法律法规

1

(一)现行法律法规解析

目前我国与中外合作办学质量保障有关的法律法规的具体制度总体上层次不高,系统性不强,已经落后于中外合作办学发展的需要。目前,业界对于中外合作办学质量保障有关法律的认识主要集中在《中外合作办学条例》(以下简称《条例》)、中外合作办学条例实施办法》(以下简称《实施办法》)这两部行政法规和部门规章,以及教育部的相关政策文件上,后者如2010 年教育部的《中外合作办学试点评估实施方案》、2013 年教育部《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》,对《教育法》和《高等教育法》等相关上位法律法规、对其他相关教育政策性文件如《普通高等学校教育评估暂行规定》《关于全面提高高等教育质量的若干意见》等规范性文件重视不够。现有研究对上述法律法规、政策中关于质量保障体制与机制的外延和内涵、评估的主体内容与程序等合法性要件、对认证的法律性质等均缺乏解读和研判,因此难以提出具体可行且完善的法律法规方案。

首先,中外合作办学是中国教育事业的重要组成部分,办学行为受到中国《教育法》的规范。《教育法》(2015 年修订)第十一条提出了我国教育发展与改革的总目标,具体而言在第十一条第三款中提出了国家发展教育的法律义务:“国家支持、鼓励和组织教育科学研究,推广教育科学研究成果,促进教育质量提高。”在《教育法》(2015 年修订)的第三十条中规定了学校及其他教育机构的义务:“贯彻国家的教育方针,执行国家教育教学标准,保证教育教学质量。”在《教育法》(2015)第二十五条中还规定了国家在保障教育质量方面的具体措施,即“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”

其次,针对不同的教育形式,我国的教育法律中也做出了保障教育质量的制度性规定。如《高等教育法》(2015)第七条中规定了国家保障高等教育质量的职责,即:“国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要,根据不同类型、不同层次高等学校的实际,推进高等教育体制改革和高等教育教学改革,优化高等教育结构和资源配置,提高高等教育的质量和效益。”《高等教育法》(2015)第三十一条、第四十四条中规定了高等学校在保障教育质量方面的法律义务:“高等学校应当以培养人才为中心,开展教学、科学研究和社会服务,保证教育教学质量达到国家规定的标准”。“高等学校应当建立本学校办学水平、教育质量的评价制度,及时公开相关信息,接受社会监督。”《高等教育法》(2015)第四十四条第二款中还明确规定了具体的保障措施:“教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。评估结果应当向社会公开。”另外,我国《职业教育法》第十一条也明确规定了职业教育质量保障的具体质量保障的法律主体,即:“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内,分别负责有关的职业教育工作。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”我国《民办教育促进法》第四十条也规定了,对民办教育质量保障负有监管职责的主体及其义务:“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导,促进提高办学质量;组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量,并将评估结果向社会公布。”

具体到中外合作办学的质量保障机制,在《条例》和《实施办法》中也有相关规定。《条例》第五条第二款中明确了中外合作办学的发展原则和基本条件包括保证教育教学的质量:“中外合作办学应当符合中国教育事业发展的需要,保证教育教学质量,致力于培养中国社会主义建设事业的各类人才。”《条例》第三十五条规定:“直辖市人民政府教育行政部门及劳动行政部门等其他有关行政部门应当加强对中外合作办学机构的日常监督,组织或者委托社会中介组织对中外合作办学机构的办学水平和教育质量进行评估,并将评估结果向社会公布。”第五十条还设定了针对质量低下的中外合作办学行为设立的法律责任:“中外合作办学机构管理混乱、教育教学质量低下,造成恶劣影响的,由教育行政部门、劳动行政部门按照职责分工责令限期整顿并予以公告;情节严重、逾期不整顿或者经整顿仍达不到要求的,由教育行政部门、劳动行政部门按照职责分工责令停止招生、吊销中外合作办学许可证。”《实施办法》第六条中设定了中外合作办学的主体资格应是具有较高办学质量的办学者:“申请设立中外合作办学机构的中外合作办学者应当具有相应的办学资格和较高的办学质量。”《实施办法》第六条中还对于有可能开办多个合作办学机构的办学者安排了风险控制的预防机制,即对已设立机构须通过评估,方可再设立新的机构:“已举办中外合作办学机构的中外合作办学者申请设立新的中外合作办学机构的,其已设立的中外合作办学机构应当通过原审批机关组织或者其委托的社会中介组织进行的评估。”《实施办法》第四十条进而规定了具体的中方主动权的质量保障原则,即强调了中方质量保障的控制机制:“中外合作办学项目是中国教育机构教育教学活动的组成部分,应当接受中国教育机构的管理。实施中国学历教育的中外合作办学项目,中国教育机构应当对外国教育机构提供的课程和教育质量进行评估。”《实施办法》第五十三条还规定了具体的义务主体,即:“审批机关应当组织或者委托社会中介组织本着公开、公正、公平的原则,对实施学历教育的中外合作办学项目进行办学质量评估,并将评估结果向社会公布。”另外,《普通高等学校教育评估暂行规定》对外部质量保障机制中的教育评估进行了较为详尽的规定。但是由于颁布时间比较早,很多表述与教育发展不相契合,如对于评估组织仅规定了教育行政部门组成的各级“普通高等学校教育评估领导小组”,并仅仅将教育评估行为界定为一种行政行为,没有将非行政机构的其他社会组织和中介机构列为评估组织等。

(二)梳理现行主要法律法规的结论

经由上述对现行有关中外合作办学质量保障体制和机制的法律法规的梳理和分析,可以得出下述结论:首先,法律法规明确了保障教育教学质量(包括中外合作办学)是国家教育发展的战略要求和总体原则;第二,关于各方主体的法律责任。明确了保障教育教学质量是教育行政部门的职责之一;同时也明确了办学者,主要是学校对于自身办学质量建立有效保障机制的法律义务,是教育教学质量保障的第一责任人;第三,在法律上建立了某些质量保障机制,特别是外部质量保障的机制,如“教育教学评估”,并对部分办学层次(如普通高等教育)的教育教学评估做出了规定。

现行法律法规所体现出来的主要问题是:一是在现行法律法规中,“质量保障”(包括质量保障体制和机制)并没有成为一个法律概念。在法律法规中出现的概念多为“教育质量”、“教育教学质量”的表达。二是由于在现行法律法规中对于质量保障机制也缺乏系统的安排。也就是说,缺少通过什么样的机制来保障教育教学质量规定,仅能够看到对教育教学评估机制的理解,而对于质量监管的行政手段,以及质量认证机制等均缺乏法律上的界定和程序安排。三是除了在个别法规中提到了“课程建设”以外,法律法规对于教育教学质量所涵盖的基本要素缺乏清晰的界定。即便是从《普通高等学校教育评估暂行办法》的规定来看,对于评估的内容要素并没有做出比较清晰的规定,其中将“合格评估”的标准和内容指向了《普通高等学校设置暂行条例》。法律法规中,将单项评估之外的“综合评估”的内容表述为“全面考察学校的办学指导思想,贯彻执行党和国家的路线、方针、政策的情况,学校建设状况以及思想政治工作、人才培养、科学研究、为社会服务等方面的水平和质量”,将“办学水平评估”的结果作为选优评估的参照。在政策文件中,对于教育教学质量的要素考量缺少了“组织架构”要素和“财务运营”要素、“社会影响”要素的明确表述。四是现行法律法规和政策性文件对于质量保障的具体规范主要是针对高等教育的规定,没有充分考虑到职业教育以及高中教育的特殊性。五是上述法律法规中,对于教育教学质量保障的主体义务的强调主要集中在国家教育行政管理部门和办学者自身,对于社会第三方、利益相关方参与质量保障机制的合法性和程序安排仍然不足,导致了社会机构无法提供独立、有效的评估和认证服务。

(三)造成制度供给不足的原因

目前由于整体上中国的教育质量保障机制建设仍处于探索阶段,很多机制和措施仍然不成熟,如第三方教育评估尚处于初期发展阶段,从而影响到中外合作办学质量保障制度建设。同时,社会转型过程中,政府职能转换、简政放权仍处于进行之中。尽管《教育规划纲要》提出了转变政府教育管理职能的目标,并要求各级政府集中注意力进行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责上,但具体到中外合作办学的各类行政管理事项上,“哪些应该放、哪些应该管、以什么方式管”等问题都存在不同的认识。加之,中外合作办学跨越了从高中到高等教育再到职业教育的不同层次和类别,给统一质量标准造成了一定困难。造成当前对中外合作办学质量保障机制制度供给不足的重要的原因之一是中外合作办学教育形式的特殊性。如中外合作办学过程在输入方和输出方之间存在着不同的价值取向,输入方强调引进优质教育资源,亦或增加学校的国际化色彩或者增加办学收入。而输出方则更多地考虑吸引中国生源(尤其是研究生生源)、增加在中国的影响力以及增加办学营运收入。[2] 而且中外合作办学往往涉及到中方课程、外方课程和联合开发课程三种课程的组合。在质量标准上,很难用中方的标准要求外方,而且联合开发课程也缺乏可操作的标准。往往是中方课程按照中方的标准,外方课程按照外方的标准。在教育教学方面形成了两套并行的质量保障体系的情况。在具体办学中,特别是在外方是比较知名的办学者的情况下,外方在教学上的强势比较明显,导致了在质量监管体系上基本上是外方来把控的局面。

[1] 参见赵彦志、孟韬:《中外合作办学质量保障体系研究》,东北财经大学出版社,2015年10月,第108-111页。

[2] 参见郭丽君:《中外合作办学质量保障:制度与文化分析视角》,载《高等教育研究》2014年第5期,第51页

 

中外合作办学质量保障体制的完善

2

从完善和发展中外合作办学质量保障体制与机制的角度出发,需要在现行法律法规的合法性基础上积极开展制度改革与创新,针对中外合作办学的特殊性提出有效的质量保障体制与制度设计。

体制是指的主要是组织制度和运行原则。具体到中外合作办学质量保障体制,主要应该包括质量保障的内涵外延与功能;质量保障的主体及其法律责任与相互关系;质量保障的总体运行原则。质量保障的机制则指的是质量保障的具体手段、措施及其程序安排。体制是机制的统领与原则,机制是体制运行的具体过程和实现形式。

从现行法律法规、教育国家发展纲要和中外合作办学事业的发展实践来看,中外合作办学的体制完善和发展可以从以下几个方面着手:

(一)中外合作办学质量保障的内涵外延与功能界定

中外合作办学质量保障是指为满足中外合作办学引进优质教育资源、加强能力建设、推动教育改革与创新、提升教育国际化的目标的宗旨,由教育行政管理部门和社会组织开展的包括但不限于审批(审核)认证和评估在内的措施,对于开展中外合作办学的各层次项目和机构的组织架构、教育教学和财务运营等方面进行审核、认证和评估,以保障中外合作办学的教育教学质量,保障学生和相关方利益的制度安排。关于中外合作办学的质量保障体制安排,还是采取独立设置单行法律法规的方式比较可行。这种安排的相对合理性不仅基于当下中国总体教育质量保障体系的不成熟,无法提供各层次比较明确的机制和标准,而且因为中外合作办学涉及到跨境教育质量保障的问题,具有突出的涉外性和特殊性。关于中外合作办学的质量保障体制安排比较适合放在未来即将进行修改的《条例》之中,并在《实施办法》中加以细化,或者通过单行的部门规章加以细化。

(二)中外合作办学质量保障制度的责任主体及其相互关系

依据《条例》《实施办法》《教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知以及《教育部关于进一步加强中外合作办学质量保障工作的意见》等法规与政策文件,目前中外合作办学质量保障体系的组织管理总体设计思路是:教育部统筹规划、综合协调和宏观管理;省级教育行政部门进行属地管理,加强对本地区中外合作办学类别和学科专业统筹,积极扶持高水平、示范性中外合作办学发展。及时研究解决中外合作办学中遇到的新情况、新问题,加大对本行政区域内违规行为和非法办学的查处力度,推动形成良好的中外合作办学发展环境。各高等学校要进一步完善中外合作办学内部质量管理机制,加大资源投入,努力创办高水平、示范性中外合作办学机构,充分发挥中外合作办学对促进教育教学改革、学科发展、提高办学质量的重要作用。总体上体现了办学者和各级教育行政管理部门的职权和法律义务。但对于社会组织和中介机构在中外合作办学质量监管体制中的地位和属性缺乏具体表述。

中央教育行政管理部门(教育部)对于全国中外合作办学的教育教学质量负有国家监管责任。教育部承担中外合作办学质量保障体系在法规完善与制度建设、统筹调控与准入审批、过程监管和惩戒与退出、全国中外合作办学信息服务等方面行使中央教育行政监管权。地方教育行政部门,即各省级教育厅局负有对于本地方的中外合作办学的教育教学质量的监管责任,主要是通过专业与层次统筹协调、行使部分设立审批(主要是本科以下高职高专和高中)的项目和机构的设立审批权,属地中外合作办学监控与违规行为查处、地方中外合作办学质量监控、信息服务的权力。目前地方(主要是省级)教育行政部门在中外合作办学质量保障方面发挥的作用仍明显不足,在信息披露、监管措施制度化、监管平台和信息平台建设、日常督导和纠正违规行为方面都还明显不足。部分地方还存在相当严重的地方保护主义,认为“家丑不可外扬”,对于本属地中外合作办学的不良行为捂着盖着。由于教育部人力与资源有限,对地方信息掌握有限,无法及时发现和纠正不良和违规行为,对中外合作办学的总体建设造成了一定影响。因此,在行政监管的法律义务上,应该进一步明确地方属地的监管职能及其与中央教育行政部门之间的职能分工,并要求地方教育行政部门对属地,特别是由其审批的中外合作办学项目和机构承担属地监管法律责任,对于疏于、怠于履行监管责任,并对相关方权益造成严重侵害,导致恶劣社会影响的地方监管机构保留追责的法律程序。

政府教育行政管理部门之外的社会组织和中介机构则通过提供学历学位认证、教育质量认证和教育教学评估等方式参与中外合作办学质量保障。由于社会机构和中介机构并非行政机关,不享有国家权力,因此,在法律上可以通过与中介机构和组织签署行政合同的形式,直接授权,如1990 年原国家教委发布的《普通高等学校教育评估暂行规定》对高等学校评估机构的授权。或者通过享有对中外合作办学质量保障行政监管权的行政功能机关授权,如《高等教育法》第 44 条规定“高等学校的办学水平、教育质量, 接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”,仅规定了教育行政部门的职责, 没有为政府以外的组织承担高等教育评估授权。一经合法授权,社会组织和中介机构就可以在授权范围内以“行政功能主体”身份从事中外合作办学认证、评估和评审活动,并根据法律规定或与行政机关的行政功能委托合同,对外承担责任[3]。对于参与中外合作办学质量认证的组织和机构而言,应注重非营利性和利益不相关地位原则。从域外经验来看,具有权威性的认证和评估机构,往往具有独立的财务地位,如英国的QAA和澳大利亚的TEQSA是具有独立的财政拨款支持,并部分依靠社会捐赠和高等教育基金的支持[4]。 另外,利益不相关性对于质量评估和认证机构而言,意味着既不能完全成为政府的附庸,也不应成为某种利益集团的代言人。中立才能客观,独立才能公正。进一步明确社会评估和认证机构的法律地位和权责,将制定认证标准和评估指标体系,以及开展认证和评估程序的权力以法律明示的方式赋予相关主体,并协调好各个层次、类别认证和评估机构的法律地位和相互关系,建构统一、多元、高水准的质量保障社会组织架构。

进一步明确办学的中外合作办学者在质量保障方面的第一责任人地位,明确要求其建立包括合理有效的组织架构、教育教学安排、财务制度等内容在内的质量保障体系,并通过内部运行制度、章程加以体现。办学者的上述质量保障机制能够及时发现办学过程中可能存在的问题和风险。

上述参与质量保障体制的主体之间处理相互关系的原则,一是强调精简政府职能,将最关键的组织、监管权力留在政府部门。将行业自律、办学者自治、市场机制和社会监督能够解决的问题,不涉及教育主权把控和刚性合法性把控的问题,更多的交给办学者、社会组织来完成。充分发挥办学者自身积极性、提升社会组织和机构在质量监控过程中的权威性。二是要把握中央与地方政府教育行政部门在质量监管方面的合理分工的界限和尺度。坚持在现行《条例》和《实施办法》规定的基础上,将具有全国影响的和统筹需要的制度安排、信息服务和行政监管责任留在中央,将本科以下、高职高专、高中和其他各种形式的中外合作办学的监管权利交给地方。第三,就是要处理好全国性的认证与评估与地方性认证与评估的关系。比较合理的安排应该是对于本科及以上的项目和机构的认证和评估由全国性的组织和机构来开展,而对于本科以下,高职高专和高中以及其他形式的各类合作办学的评估评审可以交给地方性的评估和认证机构来完成,于此同时在全国层面建立地方中外合作办学评估评审机构的联合体,统筹认证标准、评估体系和程序安排。

在这个多主体参与的质量保障体系中,还存在一个谁来监督监督者的问题。各级教育行政部门对办学者和社会认证与评估机构具有监督权。对于教育行政机构而言,存在上下级之间的行政命令和监察关系,中央教育行政部门对地方行政部门具有领导权,也包括监督权,应及时纠正地方教育行政部门的违规行为。利益相关方和社会可以通过行政复议和行政诉讼的方式对行政机关妨碍中外合作办学质量保障方面的违法行为进行监督。对于进行评估认证的中介机构或事业单位而言,他们行使权力的过程同样是行使公共权力的行政行为,可以提起行政复议和行政诉讼。通过《行政复议法》和《行政诉讼法》可以帮助进行对监督者的监督。对于中介机构和社会单位认证和评估者而言,其行政复议需要向委托其进行评估和认证的教育行政部分或其上级机构提起。而目前中外合作办学的质量认证属于行业自律行为,由认证机构与被认证机构独立签订质量认证合同作为行为关系建立的依据。认证在这个意义上被理解为不属于行政权力的范围,是认证机构与被认证机构之间的平等民事关系,双方签订的是认证服务合同。中外合作办学质量认证服务合同应包括,认证主体、认证内容和范围、认证标准、认证时间、认证程序、双方权利义务关系、法律责任、认证费用和付款方式、认证后质量保障等内容。另外办学者行业组织,如目前的中外合作办学机构院长联席会、中外合作办学大学同盟作为行业自律组织应该建立行业自律机制,包括业内的惩戒机制。而以中国教育国际交流协会、教育部学位与研究生教育发展中心和其他地方开展中外合作办学认证和评估的机构也应该建立同盟机制,以达到统一标准协调行动的目的,同时也可以开展认证和评估行业的自律规则建设。

(三)质量保障体制运行的总原则

质量保障体系运行的总体模式应该进一步明确。总的来说,当前国际高等教育质量保障(主要是评估和认证)体系的构建模式主要是三种:一种是以专业机构和院校联盟为主体组织的质量认证模式,如美国;一种是以评估高校的内部质量保证体系是否有效的,以大学自治为主,以国家监管为辅的英国模式,另一种就是由政府机构直接组织评估的法国模式。从目前的中国教育体制而言,无论是办学主体、教学过程、投资投入还是文凭发放都显示了比较突出的国家举办教育的特征。尽管处于简政放权的行政改革过程中,但这种国办教育的机制,不是短时间能够改变的。而且从现有立法的发展来看,上述现行法律法规的分析已经表明国家(教育行政机关)被认为是保证教育质量的最可靠的、最后的责任人,因此,法国的国家模式在当前是有效保障中外合作办学教育教学质量的较为可取的模式。但也应该注意到,即便在法国的国家保障模式之下,按照《高教法》建立的国家评估委员会仍然是独立与其教育管理部门的,由法案专门授权,并直接向总统报告的相对独立的机构。因此,选择国家模式并不意味着将管办评都统统交给教育行政部门,而是在国家法律授权之下由相对独立的评估认证机构负责中外合作办学的质量保障。

在基本坚持国家教育行政部门主导的质量保障隔膜式的基础上,中外合作办学质量保障体制建设应坚持:引进优质教育资源,推动中国教育改革创新和发展,体现“以我为主”;保障学生权益,维护相关方利益;保障办学自主权与合法规范办学两个目标;应坚持程序正义原则,合理设计评估程序,体现利益相关方的充分参与、透明、效率、公正原则。其中第四项原则能够通过一个合理程序的设计加以体现,直接决定了前三个原则能否实现。

[3]参见骈茂林:《行政职责转变视角下高等教育评估机构的法律地位探析》,载《国家教育行政学院学报》2012年第3期。

[4]参见刘梦今:《从跨国教育视角刊中外合作办学质量认证的问题与挑战》,载林金辉主编:《中外合作办学质量建设研究》,厦门大学出版社2014年版,第154页。

 

作者: 李晓辉,北京外国语大学法学院副教授

原文刊登于《国际教育交流》杂志 2016年9月(总第78期)

(责任编辑:cfce.cn)
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